-
Доклад по вопросу гражданства жителей Автономной Республики Крым и города Севастополь
25.04.2014 11:01

Дата: 20.04.2014 г.

Тема: Доклад по вопросу гражданства жителей Автономной Республики Крым и города Севастополь

Номер: 20.04.2014-1

Подготовлено: Барышников М.Р.

 

Доклад по вопросу гражданства жителей Автономной Республики Крым и города Севастополь

 

Настоящий Доклад по вопросу гражданства жителей Автономной Республики Крым и города Севастополь подготовлен с использованием законодательства Украины, Российской Федерации и норм международного права действующих по состоянию на 20.04.2014 года включительно.

 

1.Законодательное закрепление вопросов приобретения гражданства в Украине и Российской Федерации.

1.1.Законодательство Украины

Вопрос приобретения и смены гражданства в Украине разрешается Законом «О гражданстве» в редакции 2001 года с изменениями и дополнениями, а так же подзаконными нормативно-правовыми актами, которые содержат процедурные правила административной обработки материалов касательно приобретения гражданства Украины, выхода из гражданства, признания решений о предоставлении гражданства недействительными.

Украинское законодательство о гражданстве следуя рекомендациям ООН не допускает случаев возникновения двойного гражданства и направлено на комплексное разрешение проблемы бипатридов. При этом административная и судебная практика внутри страны является достаточно либеральной. Нарушение законодательства о гражданстве приводит к применению лишь административных наказаний, лишению специального статуса (депутатов всех уровней) либо работы (для государственных служащих, сотрудников правоохранительных органов, иное).

 

1.2.Законодательство Российской Федерации

Базовым Законом Российской Федерации в вопросах гражданства является Федеральный Закон «О гражданстве Российской Федерации», принятый 31 мая 2002 года. Данный закон допускает урегулирование вопросов гражданства международными договорами Российской Федерации в статье 2. Двойное гражданство допускается согласно статье 6 указанного Закона с приоритетом гражданства РФ.

Пункт г) статьи 11 Закона среди оснований приобретения гражданства Российской Федерации содержит возможность его получения по основаниям, предусмотренным не только указанным Законом, но и международным Договором Российской Федерации, при этом каких-либо указаний на содержание такого договора, либо пути приобретения гражданства по нему Закон не содержит вовсе. Никаких оснований либо процедур для взрослых, дееспособных иностранных граждан для автоматического безинициативного (подача заявления, иных документов) получения гражданства Российской Федерации, в том числе на основании каких-либо международных договоров Закон не содержит, при этом, согласно пункту 2 статьи 9  и пункта 2 статьи 41-3 Закона даже для приобретения (приёма) гражданства ребёнком в возрасте от 14 до 18 лет необходимо его согласие.

Отдельно, Закон содержит, среди прочего в статье 16 основания, по которым иностранные граждане и лица без гражданства не могут получить (восстановить) гражданство Российской Федерации.

Закон содержит специальную норму в статье 17 о праве на выбор гражданства при изменении Государственной границы Российской Федерации. Согласно указанной норме, при изменении государственной границы в соответствии с международным договором лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, которые установлены соответствующим международным договором Российской Федерации.

1.3.Основания для принятия в состав Российской Федерации

Основным нормативно-правовым актом, ссылки на который содержатся во всех основополагающих документах, ставших юридической основой в глазах руководства Российской Федерации для аннексии Крыма является Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации» принятый 17 декабря 2001 года.

Вопросы порядка приобретения гражданства Российской Федерации гражданами иностранного государства и распространения на них в полном объёме правового статуса гражданина Российской Федерацией могут быть урегулированы соответствующим международным договором в соответствии с пунктом б) части 1 статьи 7 указанного Закона, при этом возможность установления переходного периода установлена частью 2 указанной статьи. Таким образом, никаких правовых оснований изложенных в действующем законодательстве РФ для распространения данной статьи на апатридов либо внесение в текст соответствующего международного договора положения о таковом нет.

Необходимо учесть, что в соответствии с частью 4 статьи 7 Закона текст международного договора после его подписания должен быть передан в Конституционный суд с запросом о проверке его соответствия Конституции РФ,  под коей видимо следует понимать и всю совокупность федеральных конституционных законов. 

 

2.Способы и методы приобретения и/или смены гражданства жителями Автономной Республики Крым и/или города Севастополя.

 

2.1.Законодательное оформление со стороны Российской Федерации.

2.1.1.Формальным основанием для заключения соглашения с Республикой Крым послужил Указ Президента РФ о признании Республики Крым от 17 марта 2014 года, которым признаётся существующим отдельный субъект международного права Республика Крым, в которой город Севастополь имеет особый статус, при этом даётся основание для такого признания, коим служи учёт волеизъявления неких народов Крыма на общекрымском референдуме 16 марта 2014 года и Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов от 18 марта 2014 года.

Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 21 марта 2014 года содержит специальную норму в статье 4 (Признание гражданства российской Федерации у граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя). Указанная норма содержит отлагательное условие, привязывая начало действия нормы со днём принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, следует заметить, что таковой датой в соответствии с частью 3 статьи 1 указанного закона является дату подписания Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в состав и образовании в составе РФ новых субъектов. Явная поспешность авторов указанного закона усматривается уже в факте использования различных названий горда Севастополь, который по тексту именуется либо городом, либо городом федерального значения.  

В части 1 статьи 4 Закона описывается перечень субъектов, на которые распространяется данная норма, среди которых граждане Украины и апатриды при условии постоянного проживания на день вступления в силу Закона на территории Республики Крым или города федерального значения Севастополь, при этом проживать на территории несуществующего до вступления в силу указанного Закона федерального города представляется невозможным. Следует учесть, что в соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации» в случае принятия в состав РФ части иностранного государства части иностранного государства этому субъекту может предоставляться статус республики, края, области автономной области либо автономного округа, то есть возможность предоставления статуса города федерального значения указанным Законом не предусмотрена.

Действие нормы Закона не распространяется на лиц, которые в течении одного месяца заявят о своём желании сохранить имеющееся у них и(или) их несовершеннолетних детей иного гражданства либо статуса апатрида. Таким образом срок на принятие решения является установленным законом и не подлежит таким образом изменению в административном порядке, при этом никаких процессуальных норм реализации такого права в законе не содержится, так же, как и не указаны компетентные для принятия указанных заявлений органы государственной власти и(или) местного самоуправления.

2.1.2. Документом, который одновременно выступает и необходимым согласно действующему законодательству РФ элементом процедуры по вхождению в состав Российской Федерации и источником сведений о юридическом базисе, который лежал в основе действий России по легитимизации своих действий по аннексии Крыма является Постановление Конституционного суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов от 19 марта 2014 года. В пункте 4 указанного Постановления среди прочего признаётся конституционной норма статьи 5 Договора между РФ и Республикой Крым от 18 марта 2014 года о признании лиц, проживающих на территории Республики Крым и города Севастополя гражданами РФ кроме случаев заявления гражданами Украины либо лицами без гражданства о своём желании сохранить имеющееся у них и(или) их несовершеннолетних детей иное гражданство либо остаться лицами без гражданства поскольку по мнению суда это не принуждает к отказу от имеющегося на день принятия Республики Крым в Российскую Федерацию гражданства и гарантирует приобретение, при желании, гражданства Российской Федерации, без необходимости предпринимать для этого какие-либо действия.

2.1.3. Указанный выше закон базируется на положении статьи 5 Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов от 18 марта 2014 года согласно которой впервые в официальных документах РФ касающихся аннексии Крыма появилась норма о признании граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя гражданами РФ.

 

3.Перечень нарушений прав

 

3.1.Общие положения

·        По результатам изучения постановлений Конституционного суда Российской Федерации, размещённым на его официальном сайте в сети Интернет: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx следует признать, что ранее, указанный Суд лишь единожды рассматривал вопрос о конституционности не вступившего в силу международного Договора Российской Федерации и принимал по результатам такого рассмотрения Постановление (Дело № 17-П/2012 О проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации – Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации), что при общем количестве заключённых Российской Федерацией международных договоров свидетельствует об исключительности рассмотрения такой категории дел Конституционным судом. В то же время, согласно имеющимся данным, на рассмотрение вопроса, изучение материалов, формулировку выводов у судей суда ушло менее суток, что никак не может свидетельствовать о глубоком изучении вопроса конституционности;

·        Текст Договора с Республикой Крым не может считаться международным договором Российской Федерации, поскольку на момент его подписания Республика Крым не была признана субъектом международного права абсолютным большинством стран мира и всеми без исключения авторитетными международными организациями, в  силу чего любые юридические последствия его подписания и дальнейшей имплементации его положений путём принятия соответствующих внутренних для Российской Федерации нормативно-правовых актов являются никчёмными;

·        Распространение действия норм указанных выше актов лишь на отдельные категории проживающих на территории Автономной Республики Крым (граждане Украины, апатриды) в части автоматического предоставления российского гражданства является сегментарным, ставящим различные группы постоянно проживающих лиц в заранее неравные юридически условия;

·        Учитывая, что в действующее законодательство РФ о гражданстве и статусе иностранных граждан находящихся на территории РФ не было внесено никаких изменений в связи с ситуацией в Крыму в аспекте предоставления права гражданам Украины и апатридам, отказавшимся  от получения гражданства по срокам пребывания и основаниям для такового на территории РФ, выбор между получением гражданства РФ либо отказом непосредственно влияет на базовые права указанных лиц проживать постоянно в месте своего обычного проживания на территории полуострова Крым, поскольку отказ от получения гражданства автоматически переводит их в статус иностранных граждан находящихся на территории РФ без наличия к тому необходимых разрешительных документов. Для получения таковых (срочных либо бессрочных) указанным лицам необходимо будет проходить сложные дополнительные процедуры, результат которых в соответствии с действующим в РФ законодательством полностью зависит от воли административных органов, реализующих государственную политику в вопросах миграции и натурализации;

·        Граждане Украины, постоянно проживающие на территории Крыма могут подвергаться дискриминации в части своих прав на охрану здоровья (вследствие возможного отказа в оказании медицинского обслуживания иностранцам на бесплатной основе, а так же обеспечения таких медицинских процедур, как заместительная терапия, выдача инсулинов, иное, которые не предусмотрены законодательством РФ для иностранных граждан, не имеющих на территории РФ официального постоянного статуса), получение бесплатного образования, обеспечение социальных и иных гарантий, в том числе права на участие в выборах вследствие того, что территория Крыма не входит в состав ни одного из существующих консульских округов Украины);

·         Крим був де-факто анексованим РФ. Анексованою вважається територія країни, яка всупереч її законам насильно включається до складу іншої країни. У цьому випадку застосовуються норми статті IVГаагскої Конференции 1907 року, Женевских конвенцій 1949 року та протоколами до них від 1977року.

·       

3.2.Конвенция

 

Распространяя автоматическое наделение российского гражданства только на постоянно проживающих на территории Автономной Республики Крым граждан Украины и апатридов тем самым РФ нарушило  следующие положения Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод:

А) Статья 8 Конвенции: Право на уважение частной и семейной жизни;

Б) Статья 14 Конвенции: Запрет дискриминации поскольку указанная норма Договора и Закона распространяется лишь на определённую группу лиц;

В) Статья 2 Протокола №4 к Конвенции касательно свободы передвижения в рамках территории государства, поскольку отказ от получения гражданства РФ приведёт в перспективе к невозможности для граждан Украины постоянно проживающих в Крыму находится и свободно передвигаться там;

Г) Статья 4 Протокола N 4 Конвенции (запрещение массовой высылки иностранцев.

 

3.3.Решения ПАРЕ и Суда

 

3.3.1.В Решении Европейского суда по правам человека (Дело «Дадуш (Dadouch) против Мальты» - 38816/07 Судебное постановление от 20.07.2010 г.[Секция IV]) Судом было признано, что хотя статья 8 Конвенции не может быть истолкована как возлагающая на государство общую обязанность учитывать выбор места жительства семейных пар, отказ в регистрации брака мог иметь последствия, выходящие за рамки иммиграционных, и затрагивать личную или семейную жизнь обоих граждан и иностранцев. Таким образом, введение законодательства, которое резко ограничивает права лиц на выбор места жительства при отказе от получения гражданства РФ и вследствие этого ограничение их способности реализовывать правомочности в том числе в сфере личной жизни может быть признано нарушением.

 

3.3.2.Решение по Делу Курич и другие против Словении [Kurić andOthersv. Slovenia] [Большая Палата](жалоба N26828/06)Постановление от 26 июня 2012 г.[Большая Палата] представляет собой интерес, поскольку в ходе рассмотрения был исследован правовой статус регулирования проживания лиц, которые были “удалены” из реестра постоянных жителей после провозглашения независимости Словенией. 26 февраля 1992 г., на основании принятого Закона об иностранцах, имена заявителей были удалены из Реестра постоянных жителей, и они стали иностранцами, не имевшими вида на жительство. Примерно 25 000 человек находилось в такой же ситуации. По утверждениям заявителей, ни один из них не был уведомлен о решении об удалении их из реестра, и они узнали о том, что стали иностранцами позднее, когда пытались продлить срок действия удостоверяющих личность документов. Удаление их имен из реестра имело серьезные и длительные негативные последствия: некоторые заявители стали лицами без гражданства, тогда как другие были выселены из своих квартир, не могли работать или передвигаться, утратили все свое личное имущество и проживали много лет в приютах и парках. Некоторые были заключены под стражу и депортированы из Словении. Судом было признано нарушение 8 статьи Конвенции поскольку существовали различия в обращении с двумя группами – “настоящими” иностранцами и гражданами бывших республик Югославии, иных, нежели Словения – которые находились в похожем положении в отношении вопросов проживания. Эти различия в обращении, основанные на гражданстве, возлагали непропорционально и чрезмерное бремя на граждан бывшей Югославии.

 

3.3.3.В своём Решении по Делу Киютина против России Заявление №2700/10, Первая секция, 10 марта 2011 года Европейским судом была установлена связь между нарушением Статьи 8 и Статьи 14 Конвенции в случае неодинакового применения к гражданам и не гражданам законодательства Российской Федерации, в том числе исходя из определённых признаков, в том числе, состояния здоровья, что само по себе признано нарушением Конвенции, основываясь на Решении Абдулазиз, Кабалес и Балкандли  против  Объединённого Королевства, 28 мая 1985г.

 

3.3.4.Отдельно следует обратить внимание на Заявление по вопросу гуманитарных последствий войны между Грузией и Россией: пять лет спустя от 31 марта 2014 года Тинатины Бокучавы, подписанного представителями многих стран от Литвы (Эмануелисом Зингерисом) до Украины (Сергей Соболев и Владимир Арьев), в которой на основе проведённых в рамках имеющегося мандата исследований утверждается, что политика Российской Федерации на оккупированных территориях в том числе в гуманитарной сфере направлена  установление административных барьеров для проживающих на территории и не признающих оккупации лиц.

 

3.4.Международное право

 

3.4.1.Вследствие неодинаковости законодательства РФ и Украины в гуманитарной сфере, имеется потенциальная возможность нарушения в ходе правоприменения норм о распространении гражданства РФ на практике нарушений Конвенции МОТ О равенстве граждан страны и иностранцев в сфере компенсации работникам во время нещастных случаев №19 от 5 июня 1925 года, организацией, членами которой являются обе страны, вовлечённые в конфликт и Рекомендации № 25 от 5 июня 1925 года по тому же вопросу ко всем странам-членам.

 

3.4.2.Базовой для стран-членов Совета Европы выступает Европейская конвенция о гражданстве от 6 ноября 1997 года, ратифицированная обеими странами-участницами конфликта. Согласно статье 1 указанной Конвенции, внутренне законодательство страны касательно гражданства признаётся другими странами лишь при условии его соответствия применимыми международным конвенциям, международному обычному праву и общепризнанным правовым  принципам в отношении гражданства. Принятые РФ нормы касательно предоставления гражданства РФ жителям АРК не соответствует ни одному из этих критериев. РФ так же не было обеспечено возможностей для таких лиц реализации права на обжалование решения касающегося приобретения, утраты или легализации его гражданства, предусмотренного статьёй 12 указанной Конвенции. Среди принципов правопреемства государств и гражданства, изложенных в подпункте "c" части 2 статьи 18 Конвенции назван правило, согласно которому при принятии  решений  относительно предоставления или сохранения гражданства в случаях правопреемства соответствующее государство-участник учитывает волю соответствующего лица, что было полностью проигнорировано в конкретной ситуации. Как указывается в комментариях, касательно  подпункта "c", то  следует  учитывать  волю соответствующего лица. Это могло бы иметь следствием, например, предоставление лицам права выбора или избежание навязывания гражданства против их воли.

 

3.4.3.Конвенция ООН О гражданстве замужней женщины от 29 января 1957 года, статья 1 которой не связывает напрямую факт брака с лицом, проживающим на территории Крыма с автоматическим предоставлением гражданства РФ. В этой связи следует отдельно рассмотреть вопрос возможных нарушений прав граждан Украины, проживающих на территории Крыма в разрезе положений Резолюции №40/144 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 года «Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают» в части соблюдения прав таких лиц, которые оказываются иностранцами без смены места постоянного проживания и дачи добровольного согласия на такое.

 

3.4.4.Положения Статьи 15 Всеобщей Декларации прав человека, согласно которой каждый человек имеет право на  гражданство и никто не может  быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. В случае рассмотрения обычаев международного права следует обратиться к Конвенции Лиги Наций регулирующей некоторые вопросы,            связанные с коллизией законов о гражданстве от  12 апреля 1930 года, статья 6 которой предусматривала случай выхода их гражданства, полученного без волеизъявления субъекта. Согласно указанной норме лицо, обладающее гражданствами двух государств, приобретенных без какого-либо добровольного действия с его стороны, может отказаться от одного из них с разрешения государства, от гражданства которого оно хочет отказаться. При этом в таком разрешении  не могло быть отказано лицам, обычно и преимущественно проживающим за рубежом, если это отвечает условиям,  предусмотренным в законе государства, от гражданства которого он хочет отказаться.

 
Контакты:

Киев          Тель-Авив

Последние обновления